探索更具首创性的先行先试经验

近段时间，自贸区“申建潮”再起。甘肃公布“十五五”规划建议提及，“积极申建中国（甘肃）自由贸易试验区，力争马鬃山口岸开通运行”。

目前，全国已有22个省份获批自贸区落地。纵观各省份公布的“十五五”规划建议，在尚未获批自贸区建设的9个省份中，内蒙古、山西、贵州亦提出申建自贸区或者相关建设规划。

此举对于西北地区尤显意义重大。与其他地区相比，西北地区目前仅有陕西、新疆两省份获批自贸区建设，新疆自贸区更是2023年最新获批的自贸区，在全国自贸区建设上步伐相对较慢。而此轮提出申建自贸区的甘肃，早在10年前就已纳入议程，颇有“起了个大早，赶了个晚集”之感，能否“圆梦”亦格外引人注目。

更值得关注的是，与十年前相比，自贸区发展环境已发生变化。如今申建自贸区，又能为这些跃跃欲试的“候选者”带来什么？

1

10年

甘肃申建自贸区，可以追溯到2015年。

当年，伴随第二批自贸区挂牌运行，有关自贸区将向全国范围铺开的讨论逐渐升温。借助兰州新区综保区即将封关运营的时机，以其为申报核心区的中国（兰州）自由贸易园区申报材料批转至商务部办理。甘肃发布官方公众号对此发文称，若获批，兰州有望成为全国首个内陆自贸区。

有媒体形容，第三批自贸区竞争“陷入白热化”，至少有9个省份明确在政府工作报告中提出相关规划。事与愿违的是。2017年，第三批自贸区获批，7个获批省份中有5个为内陆省份，陕西则填上了西北地区自贸区的空缺。

此后，甘肃经历了漫长的等待，但每隔一段时间就有相关消息传出，足见其对自贸区的坚持。一些新进展也向外界透露，比如，2021年举行一场《中国（甘肃）自贸试验区总体方案》完善提升项目评审会，提出甘肃自贸区将包含三个片区，除兰州外，金昌、酒泉两地相关部门负责人一道参会。

为何甘肃迟迟未能得偿所愿？

上海财经大学教授、中国自由贸易试验区协同创新中心首席专家孙元欣向城市进化论表示，自贸区能否获批与当地基础条件直接相关，比如外贸进出口总额、保税区分布情况和规模、外商投资数据等。

仅从数据来看，包括甘肃在内，尚无自贸区的省份表现均较为靠后。比如，2024年全年进出口总额上，内蒙古以291.7亿美元居于全国倒数第八，而山西、贵州和甘肃分别位于倒数第六至第四；而比较2023年外商投资企业投资总额，除贵州以2142亿美元居于21名，山西、内蒙古和甘肃分别位于倒数第五至三位。

自身条件不过硬，甘肃还面临全国自贸区获批收紧的整体环境。

据孙元欣所说，整个“十四五”期间，国家对自贸区扩区较为谨慎，仅新疆自贸区一家获批。相较而言，“国家战略层面比较重要的先获批”，而新疆“五口通八国、一路连欧亚”的特点，使其能在“向西开放”领域发挥重要作用。

这一点在内蒙古身上体现得尤为明显。早在2023年，国务院发布《关于推动内蒙古高质量发展奋力书写中国式现代化新篇章的意见》，明确“支持按程序申请设立中国（内蒙古）自由贸易试验区”，外界不乏猜测，内蒙古自贸区将在“十四五”期间落地。伴随“十四五”接近尾声，外界猜测的落地日期进一步延迟。

2

格局

不过，“瓶颈”或将被打破。不久前召开的中央经济工作会议指出，将“稳步推进制度型开放，优化自由贸易试验区布局范围”，被外界认为释放出自贸区有望扩围的信号。

而若新自贸区如期望落地，西北地区无疑最具潜力。

事实上，2023年新疆自贸区获批时，中国（深圳）综合开发研究院首席顾问刘以雷就曾指出，在“一带一路”倡议提出十周年和自贸区建设十周年之际，新疆自贸试验区获批设立，将成为我国向西开放的重要平台，在推动我国高水平向西开放中发挥不可替代的作用。

《中国（新疆）自由贸易试验区总体方案》中，“深化向西开放多领域交流合作”亦被列为八项主要任务之一。

一个原因是，向西开放重要性进一步提升。刘以雷分析，世界百年未有之大变局加速演进，国际政治经济格局正在发生深刻变化，向西开放成为我国全方位对外开放战略的新方向和重要组成部分，逐步改变过往偏重于海上贸易方式和对美西方的贸易，不断提升陆上贸易交易方式，以构建新的贸易体系、打造我国的经济腹地战略纵深。

西北地区又肩负多重战略价值。如孙元欣所说，西北省份粮食、能源、矿产等战略资源富集，对于全国各省份基建升级、产业发展等领域均发挥着重要作用。在自贸区建设机遇下，其将有望探索专项体制机制改革。

比如，新疆自贸区落地的保税航油加注业务，将能减免进口关税、消费税和增值税等，为航空公司降低13%燃油成本。

而随着中欧班列不断加密、西部陆海新通道加速发展，西北地区还将进一步走上开放前沿。

交通运输部科学研究院综合运输研究中心副主任刘振国曾撰文指出，面对当下国际环境，亟需谋划新国际战略廊道、构建新门户辐射枢纽、形成新资源整合平台。比如，对于西部陆海新通道，打造通道综合运输网络，拓展延伸通道链条，国内考虑新疆、青海、内蒙古、陕西、甘肃等地区衔接，构建北到中亚、南到东盟的亚欧新通道。

从自贸区建设上看，率先入局建设的新疆，是超60%中欧班列的出入境口岸；进一步向内延伸，将串联起更多西北内陆省份。其中，甘肃尤显积极——在“十五五”规划建议中，甘肃提出“打造国家向西开放战略通道”，其中，将“推动西部陆海新通道与中欧班列在甘肃有效衔接”。

3

产业

如果说自贸区“扩容”尚存在不定因素，那么“提质”已然势在必行。

全国“十五五”规划建议中，明确提出“实施自由贸易试验区提升战略”。而在2025年4月中共中央、国务院印发的《关于实施自由贸易试验区提升战略的意见》中，则为自贸区未来五年发展定下具体的“施工图”。

孙元欣指出，自贸区发展的最新定位中，不仅要建设成为畅通国内国际双循环重要枢纽，这与过去强调的外资外贸一脉相承；此外，还将建设成为推动高质量发展的强劲引擎，同时在进一步全面深化改革、推进中国式现代化进程中更好发挥示范作用，后两个定位为自贸区下一步发展给出了更高的指导方向。

从具体要求中，也不难发现自贸区在赋能产业发展上被赋予更多任务。突出体现在自贸区提升的首创性和集成式两个根本要求上，如商务部国际贸易经济合作研究院副院长、研究员崔卫杰分析，上述《意见》围绕“科技”“产业”也进行了系统性政策制度设计，通过集成式创新，实现高水平对外开放助力高质量发展。

而比起仍有较大提升空间的开放水平，西北多个省份在产业发展上已显现出颠覆性趋势，亟需配置更多资源提供转型助力。

比如甘肃。2025年上半年，一组数据格外亮眼——甘肃半导体芯片产量达到431.1亿块，同比上涨18.53%，位居全国第二，再次超过老牌电子产业大省广东。

多重因素造就了甘肃的芯片优势。数十年前的军工布局奠定了当地的科技和产业基础，并孕育出了华天科技等芯片厂龙头；当地自然环境、资源的独特优势进一步巩固这一产业基础：干旱少雨的气候条件契合半导体生产对温湿度的要求，石英砂储量和绿电资源则满足了原材料和能源供给。

但对于甘肃来说，产业发展短板也颇为明显。有人认为，芯片产业是一个资金密集型、技术密集型的产业，需要大量的资金投入用于研发、生产和设备更新。自贸区建设过程中所能带动的各类政策红利和机制创新探索先机，则或将成为解决问题之钥。

与之类似，内蒙古同样在探索多个领域的产业创新发展。在新型储能产业上，内蒙古是全国首个新型储能装机规模突破千万千瓦的省区，推动我国储能产业进入规模化、集群化发展新阶段；在稀土新材料产业、氢能产业等新兴产业上，包头、鄂尔多斯等蒙西城市也不断累积发展势能。

值得注意的是，这些仍在“候选席“的省份，最终能否拥抱自贸区建设机遇，并探索出更具首创性的先行先试经验？