文丨西部君

日前，关于中国城市发展的纲领性文件——《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》（以下简称《意见》），正式发布。

对此，各类解读已从不同角度阐明了其重要意义，但其中一项看似“普通”的表述，其信号意义可能被低估了：

推动中小城市结合常住人口变动趋势，动态优化基础设施布局、公共服务供给，按程序稳慎优化行政区划设置。

这或预示着，一个顺应人口变化的行政区划调整窗口，或正在悄然打开。

影响到底有多大？

01

《意见》开宗明义地指出，我国城镇化正从“快速增长期”转向“稳定发展期”，城市发展从“大规模增量扩张”转向“存量提质增效”为主。

这一基本判断，意味着过去依靠土地财政、大规模新城建设、空间扩张的发展模式已成为历史，以提升现有城市空间的经济密度、功能品质和承载能力的新阶段，正在到来。

与此同时，《意见》强调了城市群和都市圈作为主体形态的地位，要求“稳妥有序推动城市群一体化和都市圈同城化发展”，并“增强超大特大城市综合竞争力”。

这体现了国家在宏观区域战略上，继续坚持优势地区集聚发展的思路，旨在通过核心城市的辐射带动，提升整个区域的经济效率和国际竞争力。

具体来看，已经获批的近20个国家级都市圈，及20来个超大特大城市，未来在区域发展版图上的重要性，将进一步上升。

然而，文件中最具突破性和想象空间的，恰恰是对那些非核心、非优势的中小城市的命运给出了明确的政策指引，将其未来与“常住人口变动趋势”深度绑定。

这为下一步的行政区划优化调整打开了政策窗口，预示着中国的城市体系将从相对静态的等级结构，转向一个更具流动性、更适应人口经济规律的动态网络。

02

推动中小城市结合常住人口变动趋势，动态优化基础设施布局、公共服务供给，按程序稳慎优化行政区划设置——为什么值得注意？

因为这是最高层级文件中，首次如此明确地将“常住人口变动”作为区划调整的前置条件和核心依据。

过去几年，外界对行政区划调整，特别是“撤县设区”的感知确实是在“收紧”。

如国家发改委对于“撤县设区”的措辞，就经历了从“慎重”到“慎重从严”再到“严控”的明显转变。这一导向，确实是遏制了一批超大特大城市盲目扩张的冲动，旨在防止“摊大饼”带来的资源错配和风险积累。

但这种“严控”并非一刀切地禁止所有调整，且其对象主要是人口和经济仍在快速增长、有过度扩张倾向的大城市。

如今针对中小城市，明确“按程序稳慎优化行政区划设置”，其重心实际是落在了“优化”二字上。

要知道，“稳慎”是方法和态度，强调的是程序正义与推进的节奏；而“优化”才是目的和方向。这标志着城市区划调整，正从更多防止大城市过度扩张，转向主动引导人口流失地区进行结构性改革。

数据显示，在2014-2021年的八年时间里，全国共有112个县（市）被调整为市辖区。这个过程中，有的城市实现了“无县化”。如广州、北京、上海等。

还有的通过区划合并，成功实现了扩张。典型如合肥、西安、成都、济南等省会城市。

但这次明确中小城市要依据常住人口变化，稳慎优化行政区划设置，则是致力于解决人口流失严重的地区，在收缩阶段到底“怎么办”的问题。

根据第七次全国人口普查及近年各大城市的人口数据，中国城市的人口流动已呈现出明显的“马太效应”。

从大范围看，人口持续流入地，基本上只剩下长三角、大湾区的核心城市及部分强省会城市。

对很多省份甚至区域来说，仅有个别城市依然还能保持常住人口的增长。如2024年，全国31省市中，仅有8个省市还能维持人口正增长。

典型如黑龙江，连省会哈尔滨也因为常住人口减少，而成为第一个掉出千万人口俱乐部的省会城市。

可以说，在全国总人口连续三年负增长之下，如今多数三四线中小城市，尤其是北方、中西部的资源型、传统工业型城市，正面临人口自然增长率转负和机械流出的双重压力，常住人口持续减少，老龄化程度不断加深。

这种日益分化的人口格局，使得过去基于历史人口规模设置的行政区划、机构编制和公共服务体系，自然到了必须作出调整的窗口。

因此，结合常住人口变动趋势，推进行政区划调整，已是大势所趋。

其实，相关探索已经在展开。

如近年来，山西、青海、安徽等多地都开展了“人口小县”机构改革试点。如有的县，事业编制锐减88.6%。

可以说，这种机构改革，为更大范围区划调整提供了“预演”和“压力测试”。

此外，就在今年初，民政部负责人在在《学习时报》撰文，首次明确提出“探索人口收缩地区行政区划优化路径”。

另外，其他国家也在开展相应探索。

如越南，前不久就将现有的63个省，精简至34个。并取消县级行政单位。

预计重组后，越南基层行政单位数量将减少约70%，精简25万人编制。

再叠加此次《意见》中的相关表述，可以说信号已相当明显。

03

那么，到底有多少城市可能受影响？

有统计显示，2021年，全国287个城市中有139个人口在收缩，占比达48%。

到目前，人口收缩城市的比例，显然会更高。

那么，这些城市，可能都会面临调整。

大致模式，或会有以下几种。

一，合并重组：多个相邻且人口持续萎缩的小县（市）进行合并，降低行政成本，形成更具规模效应的新的区域中心。

二，功能区整合：将一些开发区、新区等经济功能区与周边行政区域进行整合，理顺管理体制，解决“多头管理”问题，促进产城融合。

三，降级与精简：对于人口规模已达不到设市或市辖区标准的地区，虽不一定会撤销建制，但必然会伴随着大幅度的机构精简、编制压缩和财政支出结构调整。

具体采取哪种模式，当结合实际的人口、产业发展及区位情况。

像此次意见中，就明确要“支持边境城镇增强稳边固边、人口集聚、安全发展能力”。

当然，受影响的，还不只是一些城市的命运。

首先，城市竞争逻辑彻底改变，“量”的竞争让位于“质”的比拼。过去，城市竞争很大程度上是GDP、建成区面积、人口总量的竞争。

未来，竞争的焦点将转向人均GDP、公共服务满意度、营商环境、创新活力等质量指标。对于人口流入城市，如何让新市民“留下来”、“过得好”成为更重要的任务。

这次《意见》就把“转变城市发展理念，更加注重以人为本”，放在需要“转变”的第一位。

其次，对于人口基本稳定的城市，如何挖掘存量潜力、提升城市品质是关键；而对于人口流失城市，则必须思考如何“瘦身强体”，而非盲目追求扩张。

这里需要注意的一个现象是，过去几年，很多省份都提出了要发展省域副中心城市。此次《意见》也再次强调，推动有条件的省份培育发展省域副中心城市。

但的是，近年来一些高调打造“副中心”的城市，如柳州、洛阳、曲靖等，却出现了GDP名义负增长的情况。有的城市，2024年的GDP总量，甚至低于2018年。

这背后，就不乏是因为一些城市，乘着“副中心”建设的东风，在基础设施、产业等方面采取了过于激进的行动。

也就是说，即便是有着综合优势，也得“稳”字当头，而不能再寄望于走盲目扩张之路。

此外，区域发展也将从“全面开花”转向“重点培育”。

政策明确要求资源调配与人口趋势挂钩，这意味着国家的财政转移支付、基础设施投资、公共服务资源将更多地流向人口流入地和高潜力地区，以确保资金的使用效率。

而对于人口流出地区，政策的重点将是保障基本公共服务、支持其转型发展等，而不是进行逆周期的无效投资。

总之，未来将是一个“强者恒强”的都市圈与“小而美”的中小城市并存的、更加分化的城市格局。

谁能笑到最后？洗牌的齿轮，已经开始加速。