来源：经济学原理

作 者：周其仁

周其仁教授在《城乡中国》中追问了一个根本问题：为什么中国城市的土地可以高价拍卖，而农村的土地就不行？一块地，只因归"集体"所有，就不能自由流转、不能入市交易。这个制度的来龙去脉，要从七十多年前的土改说起。

一、制度的起点：土地权益是如何被一步步消灭的

周其仁追溯中国当代土地制度的源头，指出一条清晰的演变路径：土地从农民私产，一步步变为集体所有，再到几乎丧失转让权。这个过程经历了四个关键阶段。

1. 土改：新中国第一次土地确权

1950年《土地改革法》第30条明确规定：土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。这是新中国第一次大规模土地确权，农民第一次获得了完整的地权——不仅有权耕种，还有权买卖和出租。

2. 合作化：土地报酬被逐步取消

互助组时期土地仍为私产。到了初级社（1955年），农民可以带土地入社、参与分红，也可以带着土地退社。但限制已经开始出现：土地报酬必须低于劳动报酬，土地不许出租。

1956年高级社完成了一个根本转折："社员的土地必须转为合作社集体所有，取消土地报酬"。周其仁评价说，合作化完成的最重要经济含义，就是"消灭了土地经由转手而取得报酬的权利"。

从此，大家只凭劳动吃饭，所有"要素所得"都被视为"剥削"。

3. 人民公社：集体制的彻底形成

人民公社体制下，集体范围更大、土地归公程度更高，实施"政社合一"。周其仁指出，集体制"彻底告别了合作制"——不再是农民私产基础上的公产，而是以消灭农民私产为前提的公产。后来者不论有无土地，来的都是公社主人。

4. 宅基地："房地分离"的特殊制度

宅基地制度的演变尤其值得注意。两千年来中国宅基地都是私人所有，土改没有动多数农民的宅子。1958年"共产风"中宅基地被纳入公有化范围。1961年"人民公社60条"形成了中国特有的"房地分离"现象——

地归生产队集体所有，一律不准出租和买卖；房屋是农民私人财产，可以自住、转让、买卖、出租。

地不能动，房子可以动——但地上的房子一旦要动，地怎么办？这个制度矛盾至今未解。

5. 包产到户：重新划出权利边界

1977年安徽秘密出现包产到户，更早可追溯到1956年浙江。包产到户的核心突破在于改变了公社体制不承认农户独立耕作权的状况——农户终于有权包地耕作。1982年、1984年中央一号文件明确承包制长期不变。

但周其仁特别强调贵州湄潭1988年的贡献："增人不增地、减人不减地"试验。在湄潭，如果继续按人口变动调整承包地，耕地越切越碎、人口压力越来越大。试验方案是延长承包20年，其间增减人口不再调地。结果是：全县开发荒山15.5万亩，带动就业2.4万人，多种经营专业户占农户总数的16.8%。

周其仁称之为"继包产到户之后，在农户利用集体土地方面又划下的一道权利边界"——先在耕地上划下不可再细分的警戒线，人们才被迫向非耕地资源找出路。

二、制度的影响："半拉子工程"与城乡二元困局

周其仁将现行土地制度的核心问题概括为一个词："半拉子工程"——国有土地可以合法流入市场，集体土地不行。改革走了一半停下了，落下一个部分改、部分未改的体制，久拖不改，有烂尾的危险。

1. 城乡二元结构的制度化

周其仁追溯城乡二元结构的根源到1961年。1958年后大量农民进城，三年困难时期中央决定以1961年为线，将2100万新进城人口全部遣返农村。随后户籍制度、农副产品供应制度、就业制度相继出台，"从此城乡之间完全隔阂"。中国出现了工业化超前、城市化滞后的难题。

2. 土地财政："一手征、一手卖"

地方政府以"公共利益"需要为由，低价征收集体土地，变为国有土地后再高价拍卖。政府既是裁判又是玩家，土地财政由此形成。

在民主、法制还不完善的机制下，政府一手征、一手卖，土地非常容易发生权力腐败。

3. 征地矛盾：补偿没有"下限"

周其仁深入分析了宪法中"为了公共利益的需要"这一条款的模糊性——招商引资算不算？建商场、盖楼宇算不算？没有法律的明文规定，见仁见智的术语很难充当"征地许可"的法定前提。

更关键的是补偿问题：1999年前的土地管理法规定政府征地补偿"不超过土地原用途三年平均所得的二十倍"——只规定了上限，没有划定下限。政府拿走民地，一分钱不补也并没有违反法律。

4. 宅基地闲置：不折不扣的资源浪费

周其仁以云南弥渡为例：农村平地很少，可耕地更少，但平地上密密麻麻盖满房子，不少是空的。社科院农村绿皮书显示，中国闲置宅基地总量占全国农用地的10%，调查样本村庄宅基地闲置率最高达71.5%。

1997年至2010年间，城镇用地和独立工矿用地增加了186.80万公顷，农村居民点规划减少3万公顷，结果农村建设用地不但没减少，反而增加近10万公顷。

5. "土地城市化"快于"人口城市化"

周其仁指出一个反常现象：中国城市化率从20%提高到60.6%，但城市密度不升反降。北京、上海最新城市规划基本是1平方公里不到1万人，有的地方不到5000人，已变成"鬼城"却还在扩建。

真正有人想去的地方，土地供不上，地价猛涨；另外一些地方有用地指标，就扩建新城区和开发区，地方很好却严重缺人。

6. "集体"概念含糊：谁的集体？谁能代表？

周其仁反复追问：什么叫集体？谁是集体？谁又能代表集体？在集体制下，农民作为成员的权利究竟怎么界定，事实上集体无权回答。事实上的转让权是一回事，获得合法保障的转让权是另一回事——现实的难点在于合法化严重滞后。

三、改革的突破：从确权到入市

周其仁对土地改革的方向有着清晰的判断：以确权为基础，把产权的重点移向转让权，逐步收缩征地规模，探索农地农房入市。

1. 土地确权：一切改革的前提

周其仁反复强调，分享红利首先要确定权利，对土地确权是做所有事情的基础。成都2008年推进农村产权改革，首要内容就是确权——不仅明确土地的集体所有权，还要明确界定所有农村耕地、山林、建设用地与宅基地的农户使用权或经营权，以及住宅的农户所有权。

如果不以确权为前提和基础，冒然发动大规模的土地流转，那么这个流转就很可能变成少数人的掠夺。

2. 土地流转：产权的重点在转让权

周其仁从产权角度论述土地流转：只要农产品可以转手买卖，生产农产品的要素——包括土地——终究也可以转手买卖。政府有权转让国有土地使用权，农民当然也有权转让集体土地使用权。不讲可转让，只讲"长期不变"，一定要把农民束缚在农地上，那就没有道理。

3. 集体建设用地入市与"小产权房"

周其仁认为，"小产权房"的概念严格推敲并不准确，也不符合法治精神。像当年把离开农村的农民叫"盲流"一样，带有歧视甚至侮辱的意味。所谓"小产权房"反映的是一个社会成员的权利问题——谁"小"、谁"大"？国家的地可以合法转让，农民的地凭什么不能？

4. 地方探索的三个样本

上海嘉定"三个集中"：农民集中成镇居住，耕地向种田能手集中，工业向园区集中。农民腾出宅基地，集中建新房省出土地拍卖流转，拍卖资金足以建农民新住宅，原宅基地恢复为耕地——等于把土地上建房的权利以市场化方式由农村转让给城市。

重庆地票制度：将农村闲置的建设用地复垦为耕地后产生"地票"，在交易所公开拍卖，城市建设用地指标购买者获得用地权。但周其仁指出地票试验很难推广，前提是同一区划内地价差别足够大，大城市才搞得起来。

成都综合改革：从"三个集中"到全面农村产权改革，以确权为前提推动土地流转，被周其仁视为最具系统性的地方实践。

5. 破除两大迷思

迷思一："农地承担社会保障功能"。周其仁批判说，这种说法源自人民公社大锅饭——任谁都可以分一份工分。但大锅饭开不下去，就是能干的不乐意多干，吃保障的越来越多。土地没有产出，拿什么承担社会保障？土地利用方式决定着它能承担的社会保障水平，把离开土地的农民视为"洪水猛兽"，是中国上层建筑里的一个传统。

迷思二：用"等级思维"配置资源。周其仁主张城乡统一的用地市场，要义在于使人为分割的农村土地和城市土地重归一体。应当摒弃用等级思维决定资源配置的习惯，让各种资源配置到价值发挥最大的地方。劳动力市场已经达到这样的效果——人口流动方向基本体现个体价值判断。土地问题也是同理。

核心逻辑：一条主线贯穿全书

起点　土改承认土地的自由经营、买卖和出租权，但合作化、人民公社逐步消灭土地权益，宅基地被纳入集体所有且不准流转，形成"房地分离"制度。

困局　现行制度是"半拉子工程"——国有土地可合法流转，集体土地不行。政府"一手征、一手卖"催生土地财政、权力腐败、资源配置低效、城乡二元壁垒。

出路　以土地确权为基础，把产权重点移向转让权，逐步收缩征地规模，探索农地农房入市，形成城乡统一的用地市场。改革不应自我设限，要从实际出发，打破政府对土地的垄断和定价权。

周其仁说：城乡之间的壁垒，应争取在我们这代人手中消除。

本文内容综合整理自周其仁教授在北京大学国家发展研究院发表的相关系列评论及《城乡中国》一书，引用了其中关于土地制度演变、制度影响与改革路径的核心论述。主要参考来源包括周其仁在北大国发院网站发表的"城乡中国"系列文章。