海南洋浦经济开发区的洋浦港口岸，既是海南自贸港八个对外开放口岸之一，又是十个“二线口岸”之一。图/新华

新加坡从不把自己定位为“低成本”，而是定位为“高效率的组织者”。海南要借鉴的正是这种“组织能力”。结合封关制度的结构特征、自身独特的资源禀赋，海南至少应在四条产业链路上形成突破

文｜陈波

2025年12月18日，海南自由贸易港正式启动全岛封关运作，海南全岛成为“海关监管特殊区域”，实行以“一线放开、二线管住、岛内自由”为基本特征的制度安排。

海南自贸港的封关标志着中国第一个，也是唯一一个自贸港已从“加热启动”期正式进入了“正式运作”期。对中国扩大高水平对外开放的大战略而言，海南自贸港封关运作的意义非凡。它意味着中国在统一关税与主权框架内，把一块3.39万平方公里的岛屿推入了一场国家级的制度压力测试：既要在“一线放开、二线管住、岛内自由”的逻辑下，把贸易投资自由便利做到更高水平，又要把风险边界划清、把监管能力做强。

作为中国扩大高水平对外开放的“重点工程”，海南自贸港的封关也吸引了国内外的广泛关注和期待。作为发展目标，海南希望在中期能将自身打造成世界一流的自由贸易港。因此，公众自然而然会将海南自贸港与新加坡这一世界上最著名的自贸港对标起来分析，希望未来的海南自贸港能成为下一个新加坡。

新加坡与海南自贸港异同带来的启示

由于海南与新加坡存在非常多的基本差异，如地缘环境、经济地理、空间规模等，笔者认为海南即使成功，也不会是第二个新加坡。但是，自由港从来不是“优惠的堆叠”，而是一个关于规则可信度、要素组织能力与风险治理能力的制度体系。因此，同样作为经济全面开放、要素自由流通的自贸港，比较新加坡与海南自贸港仍然非常有意义，在开放创新和体制机制设计上，新加坡的成功经验尤其值得海南自贸港学习借鉴。两者比较的意义在于：新加坡的成功究竟靠什么？海南封关之后应当学什么、补什么、避什么？封关后的海南自贸港，能在借鉴新加坡成功发展经验的基础上，走出怎样一条高能级的开放发展路线？

首先，新加坡是“国家即港口”，海南是“国家框架内的特殊开放区”。新加坡是“全球城市国家”，政策高度一体化，国家即港口；海南则是中国制度型开放的高地、面向南海的门户，希望通过“一体化自贸港”理念，在全岛封关后实现行政、税务、贸易管理的统一。但值得注意的是，海南不太能获得国际承认的独立关税区资格，只能在面临其他国家对华统一的关税体系下实现单方面开放。

也就是说，海南自贸港相对于新加坡而言，开放战略能级略逊一筹。新加坡是主权国家，可以自主决定关税政策、资本项目开放程度、外汇制度、海事法与仲裁规则，甚至可以通过国际协定把本国制度直接嵌入全球规则网络。海南自贸港虽然有着中国最为开放的制度和政策，但整体而言仍必须考虑在中国既有的行政、财税、金融和司法体系。当然，两者的“自由度差异”并不意味着海南自贸港“先天不足”，而意味着海南必须把竞争力建立在与新加坡不尽相同的优势上：中国的超大市场。只要海南把自身的开放政策和与内陆市场的连接规则做得更清晰、更可预期，把行政执行做得更一致、更透明、更务实，把开放环节做得更高效，把风险治理做得更可靠，就能像新加坡一样，具有对全球投资者的吸引力。

其次，新加坡的“海洋法系”和海南“大陆法系”在国际可执行性上的区别。新加坡的制度吸引力首先来自法治。海洋法体系（又称英美法系）提供了高透明度的判例规则、商事纠纷的可预期裁判，以及跨境判决的较强可执行性。跨国公司选择把亚洲总部设在新加坡，很多时候并不是因为税率低一两个点，而是因为合同、产权、争议解决的确定性可以显著降低“制度不确定性溢价”。这也是新加坡能够发展海事仲裁、航运保险、船舶管理等高端服务的底层原因，如果没有可预期的法律环境，任何高端服务业都会被风险成本吞噬。

海南的法治基础来自《海南自由贸易港法》，它为自贸港建设提供了统一的授权框架，并推动知识产权保护、商事仲裁、外商投资等领域与国际接轨。但海南并不具备独立司法主权，难以实现“司法主权—商事平等”的完全市场化法治结构。当然，这并不等于海南无法建设高水平法治开放市场，而是意味着海南要把重点放在两点：第一，尽可能用明确规则、减少自由裁量，把“可预期”做成制度产品；第二，尽可能在仲裁、调解、专业法庭、知识产权保护等领域提升效率与透明度，让国际企业在功能上获得接近新加坡的确定性。

第三，金融开放程度的异同。新加坡资本项开放，货币完全可自由兑换。反观海南，正在试点分账体系，推动离岸金融与跨境资金自由流，并启动跨境资金便利化试点与数字人民币跨境支付示范。关键在于，这不是“你有我没有”的简单差距，而是两种发展目标的差异：新加坡是把自己做成全球资金中转站，金融自由度本身就是竞争力；海南则必须把金融开放嵌入国家金融安全与资本流动管理之中，金融开放的边界不能由地方单方面突破。海南最有价值的方向不是追求“完全自由”，而是把“受控开放”做得更高质量、更低摩擦、更易合规。分账账户体系的推进再叠加数字人民币跨境应用的制度试验，海南完全有机会形成一种区别于新加坡的金融竞争力：不是通过资本项目完全开放吸引资金，而是通过低摩擦的贸易与航运金融基础设施吸引企业在海南完成更多“功能性结算”。在全球监管趋严、反洗钱与合规成本上升的时代，这种“合规友好型开放”必将成为一大发展优势。

第四，新加坡是历史形成的两洋中点和东南亚市场的门户，而海南没有这样的历史和经济地理优势，海南距全球主航线较远，且与珠三角、中国香港存在分流竞争。对海南而言，最现实的选择不是在吞吐量上简单对标新加坡这样的国际一流港口，而是把“港口”从装卸能力升级为“航运服务的制度平台”。具体而言：首先，围绕船籍登记、船舶管理、海事服务、航运金融、海事仲裁与保险，构建高附加值服务链；其次，把港口与加工增值、保税维修、跨境电商、离岸贸易等产业链制度衔接起来，让港口成为产业组织的节点，而不是单一的装卸点；再次，通过数字化、绿色化提升港航效率，使制度优势可感知、可量化。海南要成为的不是“另一个新加坡港”，而是“面向中国—东盟与南海航线的制度型枢纽港”。

第五，新加坡高效灵活的财税体制在海南落地并非易事。新加坡作为主权国家，拥有非常亲商的财税体制，并可以及时灵活调整。海南属中央分税体制，税收调整需中央批准，财政自给率低，难以长期承受高额减税。因此，海南税制的真正竞争力应当来自“简明、稳定、可预期”。值得注意的是，在自由港竞争中，企业更在意税制的确定性与申报成本，而不光是名义税率的极限压低。新加坡之所以吸引长期资本，并不只是税率低，更在于透明度高、规则稳定、征管一致。海南若能在封关后把“零关税、低税率、简税制”落到可执行的细则上，把企业的合规成本显著降低，把政策波动性降下来，就可以用制度信用替代“无限让利”。

第六，新加坡的行政效率与营商环境全球领先，海南的对标尚任重而道远。自由港的竞争越来越像“制度产品竞争”：谁能提供更低摩擦的制度环境，谁就能把总部、结算、数据与专业服务留在本地。海南若要在东亚和东南亚枢纽体系中争取位置，就必须在三个层面持续用力：一是规则公开透明，减少隐性门槛和政策灰度；二是跨部门协同，减少“文件一张纸、执行两张皮”的落差；三是形成稳定预期，避免频繁调整导致企业无法做长期计划。换句话说，海南要在“制度可信度”上追赶新加坡，而不是意味强调政策“优惠强度”。

从新加坡经验看海南自贸港的产业路径

封关运作之后，海南的发展战略不能停留在“更便宜”的逻辑，而应转入“更高端、更系统”的逻辑。把新加坡经验提炼为一句话：新加坡从不把自己定位为“低成本”，而是定位为“高效率的组织者”。海南要借鉴的正是这种“组织能力”。结合封关制度的结构特征，海南至少应在四条产业链路上形成突破。

第一条是加工增值与供应链再组织。封关后“零关税”税目比例提升到74%，给了海南更大的原材料与设备进口便利。关键在于把进口的便利转化为岛内加工增值的能力，形成“进得来、加工得动、出得去、算得清”的产业闭环。政策上要推动加工增值内销的规则清晰，监管上要形成“可审计”的增值核算体系，产业上要优先布局高附加值、低污染、适合岛屿条件的制造与装配环节。

第二条是保税维修与再制造。海南要避免陷入“货物过一手”的低附加值循环，而应把保税维修做成技术密集型服务业。航空、船舶、海工装备、高端机电与医疗设备等领域，都存在跨境维修与再制造的巨大空间。对于企业而言，选择维修地看重三件事：通关效率、零部件供应的便利度，以及产权与责任边界的清晰。封关制度如果能把这三件事做成可复制的制度产品，海南就能用“服务链”带动“产业链”。

第三条是航运服务与离岸贸易。新加坡的强项在于“航运+金融+法律+服务”的一体化。海南不必追求同样的规模，但可以在区域航运与离岸贸易中形成特色：保税燃油、船舶登记、航运融资租赁、海事保险、仲裁调解与专业服务，都可以围绕洋浦港等地形成集聚。对海南而言，最重要的是让航运服务真正留下“税基”和“人才”，而不是只留下过境的箱子。

第四条是数字贸易与数据合规。全球数字贸易正在经历规则碎片化，企业最大的痛点不再是“有没有市场”，而是“跨境数据能不能合规流动、合规成本可不可以控制”。新加坡在数字治理与规则输出上长期领先，背后是监管体系的成熟与规则对外衔接能力。海南若要在新阶段形成竞争力，就必须把数据跨境流动、隐私保护、网络安全与商业创新之间的边界设计好，并把合规流程平台化、产品化。封关后，海南的制度创新不应只盯着“货”，也要盯着“数据”和“服务”，因为在全球价值链里，利润越来越集中在服务、规则与平台上。

海南是中国高水平开放的“镜子”

把海南与新加坡比较，最终得到的结论不是“差距清单”，而是一张“战略路线图”。新加坡的优势是主权国家的高度一体化制度：海洋法、资本项自由流动、全球航线交汇点、稳定税制与高效行政共同塑造了全球枢纽。海南的优势则来自中国超大规模市场与国家授权的制度创新空间：在统一框架内，以封关运作的方式创造“境内关外”的开放场域，为中国对接高标准国际规则提供试验平台。

对海南而言，封关运作不是终点，而是起点——从“政策驱动的增长”走向“制度供给的增长”。当海南能够像新加坡那样，让企业相信规则稳定、执行一致、合规成本可计算时，海南自贸港的意义才会真正从区域政策事件，上升为中国开放战略的制度创新。

需要强调的是，风险治理能力决定海南开放的上限。自由港的“自由”，从来不是无条件的自由，而是建立在高水平治理之上的自由。新加坡之所以能让90%的集装箱用于中转而不陷入走私与金融风险泥潭，恰恰因为其监管透明、执行严密且高度数字化。海南封关之后，制度空间更大，套利动机也会更强。零关税税目大幅扩围，既是机遇，也是压力。如果二线监管能力、信息化水平、协同机制跟不上，制度红利很快会被风险事件透支，进而损害政策信誉。因此，海南必须把风险治理当作“制度竞争力”的组成部分，而不是开放的对立面。治理能力越强，开放空间越大；治理能力越弱，开放空间越容易被收缩。这是海南封关运作能否走远的真正变量。

（作者为海南大学特聘教授；编辑：王延春）