——访中国国土经济学会理事长、国家发展改革委宏观经济研究院二级研究员肖金成

■ 中国经济时报记者 王彩娜

日前举行的中央经济工作会议确定，明年要抓好九大重点任务，其中包括加大区域战略实施力度，增强区域发展活力。提出要发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略的叠加效应，积极培育新的增长极。要提升经济发展优势区域的创新能力和辐射带动作用。支持经济大省挑大梁，鼓励其他地区因地制宜、各展所长。

“当前，我国区域协调发展稳步推进，战略导向清晰，体制机制逐步完善。然而我国区域协调发展仍面临一些问题和挑战，改变区域发展不平衡不充分的状况尚需持续努力，高水平区域协调发展的体制机制尚未形成。”中国国土经济学会理事长、国家发展改革委宏观经济研究院二级研究员肖金成在接受中国经济时报记者专访时表示，未来要把区域高质量发展作为新时代区域发展的主导方向，促进区域协调发展向更高水平和更高质量迈进，必须持续完善区域战略统筹、市场一体化发展、区域合作互助、区际利益补偿等机制，增强区域发展的协调性，加快形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。

中国经济时报：中央经济工作会议提出“发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略的叠加效应，积极培育新的增长极”。您如何理解这些区域战略？

肖金成：党的二十大报告明确提出，“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。”很显然，四大战略是并列关系，而非从属关系。这四大战略有一个共同的目标，即区域高质量发展。

实施区域协调发展战略，主要解决区域发展差距问题。从全国来看，区域协调发展就是东部、西部、东北和中部四大区域的协调发展和对四个特殊类型区（革命老区、民族地区、边疆地区、欠发达地区）的支持。要根据新征程、新情况和新目标，通过完善区域政策逐步解决发展不平衡问题，重点推动西部大开发形成新格局，推动东北全面振兴取得新突破，促进中部地区加快崛起，鼓励东部地区加快推进现代化。

实施区域重大战略，是为了提高国际竞争力和新质生产力。党的十八大以来，开创性地提出了京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展、成渝地区双城经济圈建设等区域重大战略，以关系现代化全局的重要城市群和流域为区域单元，以推进一体化、构建共同体为核心，聚焦区域合作和协同发展，打造中国经济高质量发展的动力源。

实施新型城镇化战略，目的是促进城乡人口合理分布。把促进在城市稳定就业和生活的常住人口实现市民化作为首要任务，支持农业转移人口在城市落户和生活。坚定不移以城市群为主体形态推进城镇化，扎实推进以县城为重要载体的城镇化建设，以城市群、都市圈为依托构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。

未来，要把区域高质量发展作为新时代中国区域发展的主导方向，深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，促进区域发展向更高水平和更高质量迈进。

中国经济时报：在您看来，当前我国区域协调发展面临的主要问题有哪些？如何应对？

肖金成：解决发展不平衡问题是区域协调发展的永恒主题。当前我国区域发展出现了一些新情况、新问题，不同层次的区域分化、极化现象明显，有关政策和机制还需进一步完善，需要在推动区域发展和空间治理中不断加以解决。

除了东部、中部、西部地区的发展差距，城市群内外的发展差距也值得重视。目前，我国已经形成了10个较为成熟的城市群和5个正在培育发展中的城市群，这15个城市群的土地面积占全国土地面积的17.68%，常住人口占全国人口的55.63%，地区生产总值占国内生产总值的71.89%。这意味着，城市群之外有82.32%的土地面积，44.37%的常住人口，地区生产总值占比仅为28.11%，城市群内和城市群外的发展差距较大。城市群内核心城市规模很大，难以进一步扩展，而多数非核心城市规模不大，人口吸纳能力较强，通过集聚产业、完善基础设施等可承载比现有规模大一倍的人口，如长三角的南通、扬州、嘉兴等。通过这些城市的发展，不仅能够优化城市群内部空间结构，缓解大城市人口压力，同时也能够辐射带动周边区域发展，缩小区域发展差距。

省域中心与边缘地区的发展差距也应得到重视。面积较大的省（区、市）中心区域与边缘区域一般都存在较大的经济发展差距，这也是我国区域发展长期被忽略的现象。基于2021年数据，将省会城市所在地区与该省（区、市）人均地区生产总值最低的地区进行对比，平均差距为2.64倍。其中，差距超过4倍的有3个省份，差距为3-4倍的有4个省份，差距为2-3倍的有15个省份，差距低于1倍的有4个省份。由此可见，经济发展差距最大的并不是东部、中部、西部和城乡的差距，而是省域范围内中心地区与边缘地区的差距。建议加强省际间区域合作以及加快区域性中心城市的发展，带动省际交界地区的发展。应加快位于城市群之外的区域性中心城市的发展。这样的城市目前有183个，通过区域性中心城市的辐射带动作用，可最大限度地消灭经济发展“死角”。

中国经济时报：区域协调发展体制与机制的建立和完善，对于促进区域的协调发展、推动区域经济一体化具有重要意义。就形成有效的区域协调发展体制机制，您有哪些建议？

肖金成：实施区域协调发展战略最重要的是建立合理有效的体制机制。未来一个时期内，我国区域协调发展要坚持目标导向和问题导向相结合，持续完善区域战略统筹、市场一体化发展、区域合作互助、区际利益补偿等机制，增强区域发展的平衡性和协调性。

从我国区域经济发展特点看，中心城市和城市群等优势区域具有较高的资源要素配置效率和比较大的发展活力，是经济增长的动力源。因此，应完善与优势互补、高质量发展的区域经济布局相适应的体制机制，加快打造老少边欠发达地区发展的动力源，更好地推进中国式现代化。要建立和完善区域合作机制，推动资源共享和优势互补。通过政策协调、信息交流、人口流动等措施，推动要素资源的市场化改革，促进区域间产业合作和经济互联互通，共同推进区域协调发展。要注重政策创新和体制创新，提高政策和制度的适应性和灵活性。同时，也要通过不断改革和创新，完善区域协调发展的制度体系。

对于区域协调发展体制机制创新，必须考虑到各地的差异性和特殊性。针对不同的区域特点、发展需求，形成差别化的发展策略，并制定差别化的政策措施，形成差别化的管理和监管机制。

此外，还要积极开展国际区域合作。以“一带一路”建设为重点，实行更加积极主动的开放战略，推动构建互利共赢的国际区域合作新机制。充分发挥“一带一路”国际区域合作机制的作用，加强国际区域、次区域合作。沿边地区应利用国际合作平台，积极主动参与国际区域合作。中央政府通过加强多重合作机制下的沟通与协调，进一步深化与周边国家的区域合作机制，为中西部地区企业参与国际区域经济合作奠定基础，以开放促改革，以改革促发展，提升区域合作机制的层次和水平。