谢贤保 郭明军 邱尔丽

一、中欧数据跨境流动合作的重要意义

当前，全球数字经济蓬勃发展，数据跨境活动日益频繁，数据跨境流动已经成为驱动世界经济增长的新动能。然而，数据跨境流动呈现规则碎片化、监管分散化、博弈加剧化、利益圈子化等特征，加强国际合作以应对数据跨境流动的“巴尔干化”趋势成为世界各国和地区面临的重要课题。中国和欧盟作为超大规模的世界经济体，推动和深化数据跨境流动合作具有重要意义。

（一）促进中欧数字经贸发展

中欧数字经贸合作的广度和深度不断拓展，数据跨境流动成为中欧数字经贸合作的前沿窗口和关键纽带。一方面，中欧数据跨境流动合作有助于促进双方数据资源、两个数据市场的联通互补，为中欧数字经贸发展创造更广阔的市场空间，推动双方共享数字经济发展红利。另一方面，中欧数据跨境流动合作将在很大程度上惠及中欧数字企业，有效降低企业数据跨境合规成本，满足企业数据跨境传输需求，促进双边贸易和双向投资便利化，营造开放合作的市场环境。

（二）平衡国际数据博弈力量

当前，数据跨境流动成为国家间竞争博弈的新的战略制高点。中欧数据跨境流动合作证明不同价值体系、社会制度、监管模式的经济体能够在颇具争议的议题上找到“最大公约数”，达成一致性目标，从而避免“零和博弈”，这将有力破解国际数据博弈中的单边路径和阵营对垒，具有超越双边协调的世界意义。与此同时，中欧数据跨境流动合作能够有力对冲美国数据强权政策，形成合力对抗美国“数据霸权”的外溢效应，助力构建中、美、欧数据领域竞争合作的“平衡三角”。

（三）推进完善全球数据治理

数据跨境流动对全球经济社会发展带来了巨大红利，同时也给全球数据治理带来了更大的挑战。加强数据跨境流动国际合作成为全球数据治理的重要内容。中欧数据跨境流动合作能够有力促进全球数据治理分歧弥合和规则协调，为全球数据领域标准和规则的制定提供制度性国际公共产品，这有助于填补全球数据治理公共产品供给的缺口，缓解国际社会集体行动的困境，为推进和完善全球数据治理注入“强心剂”。此外，中欧数据跨境流动合作能够发挥中欧“数据之治”对国际数据合作的“助推器”作用，推动构建开放共赢的数据领域国际合作格局，引领公正合理的全球数据治理新秩序。

二、中欧数据跨境流动合作的共同关切

近年来，中欧政治互信、经济互补、产业互嵌持续加强，双边关系迎来稳健发展的“新常态”。在数据跨境流动方面，中欧双方存在共同合作的利益诉求、长期合作的战略条件以及多元合作的充分可能。可以说，中欧数据跨境流动合作前景广阔、潜力巨大。推动和深化中欧数据跨境流动合作应着重处理好双方在立场、态度和行动等方面的共同关切。

（一）立场关切：尊重数据主权和安全

随着互联网、大数据、云计算、人工智能等数字技术的发展，数据资源成为基础性战略资源，国家主权被赋予新的内涵，呈现出数据主权的新形态，其实质是国家主导和处理本国事务的独立自主性向网络空间、数字空间的延伸。尊重数据主权和安全是中欧数据跨境流动合作的根本前提和首要关切。我国融合总体国家安全观与网络空间命运共同体双重理念，积极倡导尊重数据主权、维护数据安全，在坚守传统主权的核心要义之上，强调数据主权的合作维度，深化数据主权的安全意蕴，形成了中国特色的数据主权方案。欧盟则通过系统性数据立法，对内以构建单一数据市场为关键路径、以打造共同数据空间为基石来捍卫数据主权独立，对外通过设置高标准、强监管的数据传输机制来强化数据主权保护的“制度性权力”。中欧推动和深化数据跨境流动合作的过程中，应重视双方对数据主权和安全的共同关切，充分尊重对数据的安全管理权，负责任地保护涉及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的重要数据及个人信息安全。

（二）态度关切：避免数据去耦和脱钩

当今世界，逆全球化思潮抬头，单边主义、保护主义明显上升，贸易脱钩、科技脱钩、金融脱钩等“脱钩”事件频发，并向网络、数据等领域空间渗透，形成数据去耦、数据脱钩等新现象，国际数据合作不稳定、不确定因素明显增多。反对数据去耦和数据脱钩是中欧数据跨境流动合作的基本态度和主要基调。数据跨境流动对跨境贸易和投资至关重要，中欧庞大的贸易和投资规模依赖于数据跨境自由安全有序流动，同时也为深中欧数据跨境流动的增加了合作粘性、增长韧性及丰富的延展性。在变乱交织的国际形势下，中欧宣布建立数据跨境流动交流机制，达成数据领域“不脱钩”、促合作共识，无疑给国际数据合作带来了更多的确定性和发展机遇。

（三）行动关切：维护数据市场公平竞争

数字经济加速发展的同时，市场经营主体之间的“数据之争”也愈演愈烈。如何寻求数据利益攸关方竞争合作的最佳平衡点，维护数据市场公平竞争秩序成为亟需回应的现实命题。我国同欧盟均拥有超大规模数据市场和海量数据资源，维护数据市场公平竞争是中欧数据跨境流动合作的价值共识和行动关切。我国适应数字经济发展规律和数据要素发展特征，积极探索建立数据产权归属认定、市场交易、权益分配、利益保护等制度，加快培育全国一体化数据市场。同时，坚持开放发展，建立高效便利安全的数据跨境流动机制，推动形成公平竞争的国际化数据市场。欧盟则通过《数字市场法》《数字服务法》《数据法》等一系列立法完善数据市场规则体系，加强数据市场监管，力求打造更公平、更透明的数据市场竞争秩序。总的来看，规制数据垄断和不正当竞争行为，以高水平公平竞争促进数据市场高质量创新发展，是中欧数据跨境流动合作的又一共同关切。

三、中欧数据跨境流动合作的现实挑战

尽管中欧在数据跨境流动合作方面迈出了“双向奔赴”的关键一步，但在进一步推动和深化中欧数据跨境流动合作的过程中仍然存在不少干扰“杂音”、面临诸多现实挑战。

（一）价值理念分歧

中欧在数据跨境流动价值理念方面存在明显差异和分歧。欧盟以权利保护为优先考虑目标，实行“内松外严”的数据跨境流动政策，其实质是通过设立高标准的数据保护制度引领全球数据治理规则体系建设，形成数据监管“布鲁塞尔效应”，力图实现“欧盟标准”向“国际规则”的转换，其价值理念具有显著的域外扩张色彩。我国则秉持发展和安全并重的原则，以贯彻总体国家安全观为根本前提，以构建网络空间命运共同体为价值统领，着力平衡处理数据开放共享、跨境流动和安全管理的关系，促进数据跨境安全、有序、自由流动，体现出开放包容、互利共赢的价值理念。对比来看，价值理念的分歧是中欧数据跨境流动合作的本质挑战。

（二）制度规则竞争

从数据跨境流动制度规则来看，欧盟形成了以“白名单”为代表的充分性认定制度和以标准合同条款、有约束力的公司规则、认证机制等为代表的适当性保障机制。我国则建立了以数据出境安全评估、个人信息数据标准合同、个人信息保护认证为基础、以自贸区便利化机制为补充的数据跨境安全管理制度。总体上，中欧数据跨境流动制度规则已呈现出趋同对接的特征。但在全球经济增长动力趋弱、国际秩序与全球治理体系深刻调整的背景下，欧盟经济安全战略逐步从“开放性战略自主”向全面“去风险”转变，并明确将中国视为“合作伙伴、竞争者和制度性对手”，这一重大战略转换可能成为中欧数据跨境流动合作的主要障碍。未来，不排除欧盟“去风险”政策和视中国为“制度性对手”战略会向数据领域渗透延伸，中欧数据跨境流动合作可能面临长期的制度规则竞争。

（三）数据信任缺失

战略互信是国际数据合作的基础。中欧数据跨境流动合作难以取得实质性进展和突破主要原因在于数据信任缺失。一方面，欧盟仍然带着“有色眼镜”看待中国的数据市场和数据企业，对中国的数据技术和产品表现出明显的不信任，例如，欧盟将中国企业华为、中兴通讯列为“高风险”供应商，限制或禁止这两家公司提供服务。另一方面，欧盟对中国数据保护框架中重要数据的边界和范围表达出关切和疑虑，部分欧洲企业表示对重要数据出境的系统性安全评估感到担忧。数据信任的“正增长逻辑”不足是中欧数据跨境流动合作需要面对的主要难题。

（四）外部因素掣肘

逆全球化思潮、政治地缘冲突、美国对中国崛起的遏制等因素对中欧数据跨境流动合作构成了显著干扰。其中，美国因素是制约中欧数据跨境流动合作的关键外部阻碍因素。目前，欧盟与美国达成了数据跨境传输的新框架，即“欧盟-美国数据隐私框架”。欧盟委员会发布的《关于“欧盟-美国数据隐私框架”充分性决定运作情况的首次定期审查报告》认为，美国已经落实了该框架的所有构成要素，这也意味欧美在数据跨境流动方面为对方提供了规则“接口”，双方又一次实现了“数据合流”。尽管欧盟一直强调所谓的“战略自主”，但对华政策看美脸色、随美步伐的现状短期内难以改变，也不会改变。欧美“数据合流”之后，欧盟难免会“步美国后尘”，对中国进行“数据限流”，这将对中欧数据跨境流动合作带来极大的挑战。

四、中欧数据跨境流动合作的实践路径

未来，重点聚焦机制保障、制度创新、技术赋能、场景应用四个方面，进一步推动和深化中欧数据跨境流动合作。

（一）完善机制保障，夯实数据信任基石

构建完善中欧数据跨境流动合作机制，建立广泛和包容的合作平台，增进多边对话，构筑中欧数据跨境流动合作的信任基石。一要推动中欧数据跨境流动交流机制升级扩容，适时签订中欧数据跨境流动合作备忘录，加强中欧在数据跨境流动政策、法律法规方面的公共对话、相互理解和信息交流。二要扩大数据跨境流动对话合作平台，支持中欧协会、机构、高校、企业围绕数据跨境流动开展务实合作，例如，可通过互设中欧数据交流年、中欧数据论坛、中欧数据合作交流工作站等合作平台，增进中欧数据跨境流动对话合作。三要依托国际多边合作机制开展数据跨境流动合作，如通过联合国、二十国集团、“一带一路”倡议等多边合作平台，加强中欧数据跨境流动政策与实践交流。

（二）探索制度创新，推进数据规则互认

在尊重数据主权与确保数据安全的前提下，推动中欧数据跨境流动合作制度创新和规则互认，探索中欧数据跨境流动规制的兼容性路径。一是对标欧盟数据跨境传输充分性认定制度，探索建立中欧数据跨境流动有限性认定制度，按照“特别区域、特定领域、特殊监管”原则，建立中欧数据跨境流动试点框架。二是探索中欧数据跨境流动制度规则的对接互认机制，条件成熟时建立中欧互认的数据跨境流动标准合同条款、有约束力的企业规则、认证保护规则，创新中欧数据跨境流动的监管模式和制度路径。三是健全数据市场公平竞争常态化监管制度，加强中欧数据竞争政策和实践交流，推动数据领域反垄断和反不正当竞争执法监管合作，为中欧企业营造公平、公正、非歧视的数据市场环境。

（三）强化技术赋能，促进数据空间互联

基于中欧共识规则，联接多方主体，构建中欧数据跨境流动合作技术生态和基础设施。一是依托联合国隐私增强技术实验室等国际平台，加强中欧隐私增强技术监管政策协调，开展隐私增强技术实验评估、培训交流和创新服务交流合作，探索设立数据跨境流动“监管沙盒”，通过中欧联合投资、共研共用等市场化方式，推动隐私计算、区块链、数据脱敏、数据沙箱等技术共享交流，推进隐私增强技术在数据跨境流动中的应用。二是支持中欧企业、机构联合共建跨境可信数据空间，推动中欧可信数据空间技术标准、运营规则和认证体系的互认适用，围绕科研合作、供应链协同、企业管理等场景打造跨境可信数据空间国际合作示范项目，促进中欧数据高效便捷安全有序互联互通。

（四）深化场景应用，推动数据价值共创

坚持“无需求不跨境、非场景不流动”的共识原则，强化需求牵引，深化场景应用，以中欧数据跨境流动合作推动数据价值共创、数据红利共享。一是打造中欧数据跨境流动最佳实践案例，围绕智能网联汽车、智能制造、医疗健康、科研学术、数字贸易等领域和场景，打造一批中欧数据跨境流动最佳实践案例，发挥中欧数据跨境流动合作的典型示范效应。二是推动数据跨境融合应用，建立数据分级分类管理机制，开展中欧贸易单证电子信息交换，推进中欧贸易数据互联互通、监管互助互认，提升中欧贸易数字化水平。三是围绕国际数据存储、数据加工、数据分析、数据交换、数据安全等数据服务新业态，推动中欧双方开展“来数加工”“两头在外”的国际数据产业合作。（作者谢贤保系中国经济信息社上海总部数据跨境首席分析师，郭明军系国家信息中心大数据发展部算力经济处处长，邱尔丽系国家信息中心大数据发展部互联网信息处副处长）