从美国区域性银行暴雷看我国金融监管体制改革
2023年3月10日，美国加州金融保护和创新部(The California Department of Financial Protection and Innovation，简称DFPI，为美国加利福尼亚州金融监管部门)宣布关闭美国硅谷银行(Silicon Valley Bank)，并任命美国联邦存款保险公司(Federal Deposit Insurance Corporation，简称FDIC，为美国联邦政府的独立金融机构)为破产管理人；3月12日，美国财政部、美国联邦储备委员会和美国联邦存款保险公司发布联合声明，宣布关闭美国签名银行(Signature Bank)；5月1日，美国加州金融保护和创新部宣布关闭美国第一共和银行(First Republic Bank)，并由美国联邦存款保险公司接管。硅谷银行、签名银行和第一共和银行均位于美国加利福利亚州，属于区域性中小银行。美国区域性中小银行的频繁爆雷体现出美国银行业在区域监管方面存在较大问题。
美国区域性中小银行的监管存在漏洞
美国设有联邦和州政府两级监管机构。联邦政府有五个主要的监管机构：美国货币监理署(OCC)、美国联邦储备体系(FED)、联邦存款保险公司(FDIC)、储蓄机构监管署(OTS)和国家信用社管理局(NCUA)。此外，美国各州政府也设立有银行监管机构。上文提到的美国加州金融保护和创新部(DFPI)即为美国加利福尼亚州的金融监管部门，而联邦存款保险公司(FDIC)则属于联邦监管机构。美国此次中小银行连续风险暴露体现了联邦-州政府的双轨制监管由于责任机制不清、信息沟通不畅导致的监管漏洞。
在美国区域性中小银行频繁爆雷后，美联储对相关区域监管机构提出了高度批评，认为相关监管机构放松了对区域性商业银行的有效监管。而美国国会于2018年修改的金融监管改革法案《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》，将原先参加美联储年度压力测试的银行资产标准从超过500亿美元提高到超过2500亿美元，进一步加速了风险堆积。
我国中小商业银行存在一定的风险隐患
2020年，包商银行的风险暴露为我国中小银行监管敲响了警钟。国家对地方中小银行的合理健康发展和风险管理防范愈加重视。
我国商业银行主要包括大型商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、民营银行、农村商业银行和外资银行。根据中国人民银行2021年发布的《中国金融稳定报告(2021)》，大型银行、外资银行、民营银行均无高风险机构，而在130家参评的城市商业银行中，10%为高风险机构；在2168家参评的农合机构中(包括1559家农村商业银行、27家农村合作银行和582家农村信用社)，12.5%为高风险机构。截至2023年一季度，根据国家金融监督管理总局网站公布的统计数据，大型商业银行、股份制商业银行和民营银行的不良贷款率较低，分别为1.27%、1.31%和1.61%；而城市商业银行和农村商业银行的不良贷款率分别为1.9%和3.24%。
近年来，城市商业银行、农村商业银行等地方中小商业银行发展迅速，但是在高速发展的背后也存在着一定的风险隐患。
我国金融监管机构的基本框架
2018年4月，原中国银行监督管理委员会与原中国保险监督管理委员会合并，成立了中国银行保险监督管理委员会(下简称“原银保监会”)。2023年3月，国务院机构改革方案提出在原银保监会的基础上组建国家金融监督管理总局，不再保留银保监会。
与美国银行业的双轨制监管不同，我国各类、各地区商业银行的监管由国家金融监督管理总局(原银保监会)及其地方派出机构自上而下垂直管理。地方派出机构包括派驻各省和计划单列市的监管局，以及派驻各地市的监管分局。根据原银保监会2021年7月30日发布的《中国银行保险监督管理委员会派出机构监管职责规定》 ，银保监局根据银保监会的授权和统一领导，依法依规独立对辖内银行业和保险业实行统一监督管理；银保监分局根据银保监会和省(自治区、直辖市)银保监局的授权和统一领导，依法依规独立对辖内银行业和保险业实行统一监督管理。
在监管业务方面，市场准入、非现场监管和现场检查共同构成了我国银行业监管的“三驾马车”。在市场准入方面，《城市商业银行异地分支机构管理办法》(银监发[2006]12号)、《关于中小商业银行分支机构市场准入政策的调整意见(试行)》(银监办发[2009]143号)等相关规定推动了地方中小银行的跨区经营。但是，由于城市商业银行高速扩张导致风险暴露，2011年以后，中小银行的跨省规模扩张逐渐被收紧，监管机构更加重视中小银行的区域定位及通过日常监管提升其内外部治理水平。在商业银行的非现场监管和现场检查中，各地监管局和监管分局在中央机构的管理下发挥着重要作用。根据《中国银监会非现场监管暂行办法》(银监发[2015]53号)，银监会派出机构负责辖内银行业金融机构的非现场监管，包括数据信息管理，以及各级监管机构间的联动监管。《中国银监会现场检查暂行办法》也指出：“银监会及派出机构在现场检查工作中应加强沟通协调，建立有效的现场检查联动机制。”上述规定体现了中央机构、各地监管局、分局间的联动监管在商业银行日常监管中发挥的重要作用。银行监管既要强调监管责任单位充分发挥统筹作用，又要强调相关部门之间、上下级之间建立有效的检查联动机制，形成监管合力，才能更好地发挥治理效应。
我国金融监管体制的改革方向
2023年政府工作报告指出，“深化金融体制改革，完善金融监管，压实各方责任，防止形成区域性、系统性金融风险。”在之后公布的国务院机构改革方案的13项改革措施中，有6项与金融监管直接相关，其中包括“组建国家金融监督管理总局”“深化地方金融监管体制改革”。
“组建国家金融监督管理总局”是指在中国银行保险监督管理委员会基础上组建国家金融监督管理总局。2023年5月18日，国家金融监督管理总局正式揭牌。组建后的国家金融监督管理总局统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为，作为国务院直属机构。根据国家金融监督管理总局网站介绍，其派出机构仍然保留原银保监会派驻各省和计划单列市的监管局。“深化地方金融监管体制改革”包括建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备。
上述改革方案凸显了中央金融管理部门地方派出机构在地方金融监管体制中的重要地位，体现了国家对地方银行业监管更高水平的要求。
面对复杂多变的国内和国际形势，笔者认为，应强化中央对地方金融业监管的领导，加强风险管理和防范处置的统一性，提升对跨区域经营中小银行的监管力度，不断提高地方金融监管人员的专业素质和地方金融监管业务能力，从而有效防范连续风险暴露。
(作者祝继高系对外经济贸易大学国际商学院教授、博士生导师，作者李天时系首都经济贸易大学会计学院讲师)