关于我国存款利率的几点思考
内容提要
我国金融体系中银行占绝对主导地位，故银行存款利率是整个金融市场的基石。文章梳理了存款利率管理面临的形势与值得关注的问题，罗列了自律管理与行政管制的区别，并在此基础上提出利率自律管理应该重点关注的方面，指出长期看，要引导大量小规模的“长尾”银行树立正确经营观，回归提供基础金融服务的初心，防范无序信用扩张，践行金融为民理念。
2022年末，我国金融业机构全部负债约380万亿元，其中银行业负债近350万亿元，占比91%。银行业负债中，存款占比又最大，约为三分之二。因此，银行存款能否有序定价，是金融体系最核心的关切之一。2015年10月，人民银行放开了对存款利率的行政性管制，金融机构可在存款基准利率基础上自主确定存款实际执行利率。而早在2013年9月，人民银行已经指导成立了利率自律机制，为放开管制建立了重要保障。
当前，利率自律机制运行已接近十年，利率自律机制秘书处认真履行职能，组织协调好存款利率自律管理，为维护市场定价秩序，稳定银行负债成本发挥了重要作用。在推进中国式现代化的新征程中，如何找准存款利率自律管理的新方位，助力走好中国特色的金融发展之路，依然是重大的理论和实践问题。笔者结合工作进行了一些梳理和思考。
一、存款利率自律管理框架的演变
（一）倍数定价时代
从成立开始到2021年6月21日前，利率自律机制均在人民银行指导下，按照存款基准利率浮动倍数的方式，确定存款利率自律上限。其中，国有大行上限为基准利率的1.4倍，其他银行为基准利率的1.5倍。在此上限范围之内，各金融机构可与存款人自主协商确定存款实际执行利率。这样既能确保银行充分自主定价，又能有效维护市场竞争秩序，避免个别银行非理性定价，广大人民群众的切身利益也得到了有效保障。
但是，按照存款基准利率倍数确定的利率上限，存在明显杠杆效应。由于长期存款基准利率较高，执行利率也明显偏高，扭曲了存款的期限结构。特别是个别金融机构利用长期存款利率较高的问题，通过多种不规范的所谓“创新”产品吸收长期存款。其他银行为稳定存款来源，被动抬高存款利率揽储，推升整体负债成本，出现了存款市场由“坏银行”定价的问题，不利于市场有序竞争。
（二）改革1.0版本：优化自律上限形成方式
为解决有关问题，2021年开始，人民银行将“优化存款利率监管”纳入年度重点工作，并指导利率自律机制开展了大量调查研究。2021年6月21日，利率自律机制在人民银行指导下，将存款利率自律上限由存款基准利率浮动倍数形成，改为加点确定。优化后，国有大行上限为存款基准利率加50个基点，其他银行为存款基准利率加75个基点，因此，所有期限的利率上限较基准利率的点差都相同，有效消除了倍数管理时代的杠杆效应。实施一段时间后，优化存款利率自律上限取得积极成效，2022年3月，新发生定期存款加权平均利率为2.37%，较优化前的2021年5月下降0.12个百分点。
（三）改革2.0版本：建立存款利率市场化调整机制
由于存款市场竞争激烈，实际执行中，很多银行的定期存款和大额存单利率接近自律上限。这在一定程度阻碍了市场利率有效传导，存款利率难以跟随市场利率变化。2022年4月，利率自律机制秘书处又在人民银行指导下建立了存款利率市场化调整机制，自律机制成员银行参考以10年期国债收益率为代表的债券市场利率和以1年期LPR为代表的贷款市场利率，合理调整存款利率水平。这一机制的建立，促进了银行跟踪市场利率变化，提升存款利率市场化定价能力，维护存款市场良性竞争秩序。
二、当前面临的形势和值得关注的问题
（一）深刻认识存款利率“一体两面”性
目前有关方面谈到存款利率，更多是注重其“成本性”。正如本文开头提到，银行存款是整个金融体系占比最大的负债，故一个根深蒂固的、很自然的认识是，稳定（或降低）占金融体系最大头的负债成本，就可以给实体经济让利腾出更多空间。这在亟需稳定宏观经济大盘、保持货币信贷合理增长的时间节点显得尤为迫切。
但另一方面，还需要认识到存款利率具有“收益属性”。银行理财净值化转型后，存款已经是老百姓几乎唯一的资产保值增值渠道。易纲行长指出，“我们在制定货币政策时，充分考虑了对经济、就业、投资以及老百姓存款收益率等方方面面的影响，是以人民为中心的”。目前，我国的一年期存款基准利率是1.5%，银行经过一定上浮后在2%左右。2022年居民消费价格上涨2%，十年周期的年均涨幅也在2%左右，需密切关注存款实际利率水平。
为此，后续如何平衡存款利率的负债属性和资产属性，将成为优化存款利率监管的重要课题。
（二）如何理解“守护好老百姓的钱袋子”？
易纲行长曾撰文指出，“货币政策坚持以人民为中心、最重要的就是守护好老百姓手里的钱袋子，不让老百姓手中的票子变“毛”了，不值钱了”。人民银行2021年2月召开的加强存款管理工作电视电话会议也指出，“存款利率定价具有较强的外部性，存款市场竞争秩序事关广大人民群众的切身利益”，“维护存款市场竞争秩序，守护好老百姓的钱袋子”。
因此，笔者理解“守护好老百姓的钱袋子”，至少有两层含义：一是存款的安全性务必要得到保障。这个安全性，一方面源自存款保险制度的建立，另一方面也要求构建井然有序的市场竞争秩序，特别是要杜绝“坏银行定价”的问题。长期以来，个别银行因为高风险经营，盲目追求规模而高息揽储，使得正常经营的银行也不得不跟随定价，陷入“囚徒困境”。有序实施自律管理，就是尽最大努力消除“坏银行定价”影响。二是充分尊重存款的“资产属性”，即居民储蓄的合理增值诉求。
（三）“坏银行定价”有哪些表现与不良影响？
梳理多次出现不规范定价的银行，主要有两大类：一是部分民营银行，受“一行一点”政策等限制，实体分支机构有限，为了扩充负债规模支撑资产端增长，只能通过较高的利率来揽储。二是内部管理较差、软约束明显的个别地方法人银行，因为高风险经营或盲目铺开摊子，同时又没有精细化的管理手段或无法充分利用分支网点来沉淀高质量负债，为此只能粗放地通过高利率来吸引存款。
“坏”银行与“好”银行在界定上并非绝对。如果“坏”银行的高息揽储行为无法被及时纠正，那么在边际上，部分“好”银行的存款会出现流失，从而被迫跟进提高存款利率。由此，不良定价行为会从局部和少数扩散到更多银行，造成劣币驱逐良币现象。特别需要指出的是，2022年LPR持续下调，那些公司治理完善、定价能力较强的“好”银行，已经基于财务硬约束和息差管理等考虑，主动下调了存款利率，这就是存款利率市场化的可喜表现。但如果“坏”银行持续高息揽储，就会使得存款利率市场化效果大打折扣。
（四）高息揽储的深层次根源是什么？
制度与理念是一切行为的根源。绝大部分的高息揽储，最后都指向“做大规模”这个不当经营理念。特别是对于少数地方法人银行，“规模”是最简单粗暴的KPI：规模约等于影响力（各种排名），规模约等于市场话语权，规模也约等于利润（息差一定的情况下）。这种理念，深刻地影响了银行经营导向，体现在董事会管理层作出的多数决策，也就自然地与绩效、职务等高度挂钩，由此深入银行员工内心。
按金融监管部门公布的数据，中国目前有4600家左右的银行业金融机构，其中资产规模总体较小的农村类金融机构和村镇银行近3900家，构成了银行体系的“长尾”。笔者理解，这些机构成立的初衷，是为了立足本地，践行普惠金融。人民银行前行长周小川曾深刻指出，普惠金融不要一开口先讲普惠贷款。让老百姓充分享受到通信技术和数据处理技术的进步，提供好账户服务和收付业务，同样是普惠金融的重要方面。特别是对于边远地区和农村地区，农牧民或许并不时刻需要贷款，但他们却都需要开立银行账户，能进行最基本的收取和支付动作。
综上，大量“长尾”银行存在的意义，或许是提供普惠金融范畴内的基础设施服务，将服务触角延伸到大中型银行无法覆盖的地方，其应以“保本微利”为经营导向，而非做无序的规模扩张。了解这一点，并从制度和理念上加以引导，方可从根源上消除高息揽储行为。
三、如何看待自律管理的角色与定位？
（一）自律管理与行政监管的区别
一是效力不同。行政监管，是以法律、法规、部门规章等为依据，对金融机构的行为实施外部强制性约束。而自律管理是行业自律，往往遵循“依法合规、柔性指导”原则。这一方面表明自律管理效力在法规之下，必须在“依法合规”前提下行事，另一方面也体现了自律管理具有柔性、较为灵活的特征。
二是实施范围不同。行政监管作用于宏观层面,主要体现在对金融市场主体共性的约束，对市场所有参与者都有强制性。而自律管理的作用更加偏向微观层面，是对自律机制成员产生约束。
三是精细化程度不同。行政管制具有普适性、强制力，其调整震动大，因此不宜频繁调整；自律管理规则可以依据不同的条件、在不同的范围内实施，更显得精细。利率自律机制成立以来，利率自律机制秘书处秉承“以评促建”理念，通过合格审慎评估遴选利率自律机制成员。其中，合格审慎评估办法在人民银行指导下基本每年修订一次，修订工作结合最新形势和调控需要，体现了区别于行政管制，但监管部门希望着重发力和引导的内容。
（二）存款利率自律管理应着重关注什么？
综上，可以总结出自律管理具有的独特优势：能充分调动市场自发监督作用，管理成本相对较低，行政干预较少，作用机理更加灵活。当然，其劣势也较为明显，一是效力并非足够高，约束力相对有限，二是约束范围有限，仅面向成员单位。基于这些判断，笔者认为利率自律管理应着重关注以下几个方面：
一是重点关注利率自律机制成员，严守“第一道防线”。对比自律管理和行政管制的区别，可以把自律管理视作规范市场秩序的“第一道防线”。通过自律倡议和相应约束手段，率先防住有能力、有条件防住的不规范市场行为。而那些内部管理混乱，屡次出现高息揽储情况且难以纠正的银行（本文称之为“老面孔”银行），无法纯粹通过自律管理来约束，则可再往后交给部门规章、法规、法律等第二、三、四道防线。换言之，自律管理可以填补纯市场行为与行政管制之间的空白，却无法完全替代行政约束的力量。
二是强化信息披露。信息披露是金融市场发展的核心基石，作为与社会公众联系最为紧密的一类金融机构，银行目前总数4000多家，但上市银行不足百家。换言之，除了这些上市银行的信息披露相对完善，其他大部分银行对社会公众而言还处于信息盲区。利率自律机制在这方面做了一些积极尝试，例如，要求同业存单发行人必须披露包含本行基础信息和核心财务数据的发行计划，有400-500家银行披露。这就大大减少了信息不对称，有助于发挥社会公众的监督作用，助力防范化解金融风险。此外，利率自律机制名单的公布，本身就是一种信息披露，它表明这些机构通过了合格审慎评估，被认为是具有相对较好的定价能力，这在同业授信和公众心目中都有“增信”效果，也会促使其他非成员规范定价行为，力求“增信”。
三是利用小范围“试错”机会，推动创新和探索。如前所述，行政管理具有“刚性”，对社会整体具有较强的规制作用，而自律管理则具有“柔性”，规则修改和调整相对容易，仅在会员范围内起规制作用。这种特性为新产品、新规则在小范围“先行先试”创造了空间和机会。新产品、新规则、新交易方式可以先从自律管理做起，实践验证成熟后再提升成为行政法规或法律，因而增加了市场“试错”的机会。从利率自律机制实践看，同业存单、大额存单、CFETS同业存款等都是在成员单位范围内开展，经过多年精心培育，这些产品目前已经成为市场主流，也成为非成员不断规范定价行为、力争获得这些业务资质的激励。再如，明示贷款年化利率也是率先在利率自律机制成员内部推广实施，待条件成熟后，以央行2021年3号文的形式成为部门规章，在所有放贷机构和展示贷款利率的平台上执行。
四是加大研究力度，履行好“参谋”职能。自律管理离不开主管部门的指导。如前所述，一些“坏”银行突破自律管理的第一道防线后，就需要主管部门动用行政、法律等后续防线来加以约束。但自律组织可以充分利用贴近市场的优势，一方面做好政府部门与金融机构之间的沟通桥梁，另一方面加强对新业务新业态的跟踪监测，研究制定或完善行业自律规则，积累治理经验，为主管部门制定相关政策和监管规则提供专业建议，当好“参谋”。从利率自律机制实践看，不仅每一项自律倡议从谋划到落地都凝结了大量调查研究，而且还在协调推进国际/国内基准利率改革、金融体系向实体经济让利、其他部门监管政策分析等多个方面形成研究成果，为央行履职提供了有力支撑。
四、有关建议
（一）平衡好存款利率的“成本性”和“收益性”
如前述，存款利率兼具成本性和收益性。短期内，稳定银行负债成本，稳定宏观经济大盘、保持货币信贷合理增长有极强的紧迫性，这需要观察存款利率的成本性。但也要看到，存款是普通老百姓十分重要的资产保值增值渠道，从“守护好老百姓钱袋子”的角度，也要加深对存款利率“收益性”的认识。中长期看，平衡好两者的关系，是确定合理存款利率水平的重要前提。
（二）坚守自律管理第一道防线职能，探索优化自律规则
充分发挥自律管理贴近市场、柔性指导、成本较低等优势，重点盯住成员单位，通过自律倡议和相应约束手段，率先防住有能力、有条件防住的不规范市场行为，让那些定价规范的“好”银行在“第一道防线”内，充分按照市场化原则来经营。对于多次出现高息揽储、自律倡议已经无法约束的“坏”银行，要坚决采用其他行政管制、法律法规等手段等二、三道防线进行严防，露头就打。这方面可加强人民银行与金融监督管理部门的协调，通过多种方式，对不规范定价行为形成威慑力。
另一方面，也需要多措并举完善和夯实这个第一道防线。例如，如何从法理上巩固自律管理的地位，如何丰富自律管理的职能和手段等问题都还需要进一步明确，同时，也有必要探索更加精细化的自律管理规则。前面提到，现在的自律上限都是按四大行和其他银行进行区分，可基于宏观审慎理念，按照银行不同的资本充足率、拨备覆盖率等指标来确定自律上限。
（三）引导大量“长尾”银行树立正确经营观念
如前所述，中国目前4600家左右的银行业金融机构中资产规模总体较小的农村类金融机构和村镇银行近3900家，加上近些年陆续成立的民营银行，构成了银行体系的“长尾”。一个难以忽视的事实是，这些“长尾”银行是高息揽储的高发群体。而高息揽储的深层次根源可能与“做大规模”这个不当经营理念高度相关，贯穿了董事会和管理层的许多决策。建议有关部门引导这些银行树立正确经营观，回归成立的初心，践行金融为民理念，让本地域内老百姓充分享受通信技术和数据处理技术的进步，提供好账户服务和收付等基础设施服务，摒弃无序做大规模、无序开展信用扩张的不当理念，从根源上消除高息揽储的动力。
（四）深化供给侧结构性改革，加快建立多层次融资体系
利率的问题，一定程度上已经超越了利率形成机制本身。当前，我国金融体系仍是银行占绝对主导地位。在这种情况下，信用创造、支持实体经济等任务主要集中于银行体系，一方面使得信用风险过于集中在银行体系，另一方面也使得利率调控与传导面临更多更复杂因素的影响。为此，建议深化金融领域的供给侧结构性改革，让证券、保险、担保、融资租赁、信托等各司其职，不断提高政治站位，构建与新发展阶段相适应的多层次融资体系。由此，才能避免信用风险过度集中于银行，也使得利率调控和传导更加体现市场化、法治化理念。
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作者：韩迪铮，中国外汇交易中心市场二部
